4 Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning

4.1 Innledning

EØS-komiteen vedtok 8. desember 2023 å endre EØS-avtalen vedlegg XIII (Transport) ved å innlemme forordning nr. 391/2009 i EØS-avtalen.

Innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen krever lovendring, og reiser spørsmål om adgangen til å overføre myndighet til ESA til å ilegge klasseselskaper overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, og Norge deltok derfor i beslutningen med forbehold om Stortingets samtykke. Beslutningen blir da ikke bindende for Norge før forbeholdet er hevet, det vil si at Stortinget har gitt sitt samtykke, jf. EØS-avtalen artikkel 103.

4.2 Særlig om myndighetsoverføring og forholdet til Grunnloven

Forordningen gir Kommisjonen myndighet til å ilegge anerkjente klasseselskaper sanksjoner i form av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt på nærmere bestemte vilkår, jf. artikkel 6 nr. 1 og 2. Som følge av EØS-avtalens to-pilarsystem, er det foreslått at den myndigheten forordningen legger til Kommisjonen skal legges til ESA dersom det dreier seg om klasseselskap som har sitt hovedforetak i en EFTA-stat, og er anerkjent på grunnlag av en anmodning fra en EFTA-stat. Det vises til gjennomgangen av tilpasningene som er foretatt i EØS-komitebeslutningen i punkt 2.4.

Dette vil gi ESA myndighet til å fatte rettslig bindende vedtak med virkning for norske rettssubjekter. Det samme vil gjelde for EFTA-domstolen, jf. forordningen art. 6 nr. 4. En slik myndighetsoverføring reiser konstitusjonelle spørsmål ettersom Grunnloven bygger på en forutsetning om at den myndigheten som den omhandler, iallfall i utgangspunktet, bare skal utøves av norske statsorganer, jf. St.prp. nr. 50 (1998–99) punkt 4.3.1. Etter sikker konstitusjonell praksis kan likevel Stortinget etter Grunnloven § 26 andre ledd med alminnelig flertall samtykke til myndighetsoverføring som er «lite inngripende». Grunnloven gir selv ingen direkte veiledning for denne vurderingen. Praksis, slik den er kommet til uttrykk i forbindelse med Stortingets behandling av tidligere saker, tar utgangspunkt i den enkelte kompetansebestemmelsen i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i. Gjennom praksis har det blitt identifisert en rekke relevante momenter.

Etter praksis er relevante momenter blant annet den nærmere arten av myndigheten som overføres, omfanget av myndighetsoverføringen, om myndighetsoverføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde, om myndighetsoverføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse, samt arten av de samfunnsmessige og politiske interesser som berøres. I praksis er det også lagt vekt på i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. Høyesterett la i sin betenkning (HR-2021-655-P) disse momentene til grunn ved vurderingen av om myndighetsoverføringen ved innlemmelse fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen var «lite inngripende», og uttalte på side 22 blant annet at: «Den reelle samfunnsmessige betydningen av den konkrete myndighetsoverføringen må tillegges stor vekt (…). Dette må vurderes konkret ut fra hvilke samfunnsområde det dreier seg om, hvor avgrenset myndighet det gjelder, og om det i stor grad dreier om utøvelse av et faglig eller på annen måte avgrenset skjønn snarere enn å foreta brede samfunnsmessige avveininger». Denne forståelsen av Grunnlovens regler for myndighetsoverføring ble bekreftet av Høyesterett i HR-2023-2030-P om innlemmelse av EUs tredje energimarkedspakke.

Artikkel 6 nr. 1 og 2 i forordningen gir Kommisjonen, og gjennom tilpasningsteksten ESA, adgang til å fastsette henholdsvis overtredelsesgebyr og tvangsmulkt for klasseselskap ved gjentagende eller grove brudd på regelverket. Overføring av myndighet til å ilegge sanksjoner med direkte virkning overfor norske virksomheter, anses i utgangspunktet å utgjøre et relativt omfattende inngrep i norsk forvaltningsmyndighet.

Myndighetsoverføringen vil i dette tilfellet være av et svært begrenset omfang, på et bestemt og avgrenset saksområde, der det i dag ikke er noen norske virksomheter som blir berørt av lovendringen. Det Norske Veritas (DNV) er det eneste norske klasseselskapet som omfattes av regelverket. DNV er allerede godkjent av Kommisjonen etter anmodning fra Danmark, og er dermed omfattet av regelverket som innlemmes i EØS-avtalen. Eventuelle sanksjoner mot DNV vil derfor måtte ilegges av Kommisjonen, og innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen vil ikke medføre ytterligere konsekvenser for DNV. Det er kun for det tilfelle Norge i fremtiden skulle ønske å autorisere et klasseselskap som ikke allerede har EU/EØS-godkjennelse at det vil bli aktuelt for ESA å ilegge et klasseselskap et overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt. Departementet kjenner ikke til at det er andre selskaper som ønsker å søke autorisasjon. Det er derfor svært begrenset hvor mye ESA vil bruke sin bøteleggingskompetanse. Departementet vurderer på denne bakgrunn at de praktiske implikasjoner av en myndighetsoverføring til ESA vil være svært begrenset.

Den økonomiske sanksjonen kan i henhold til artikkel 6 nr. 3 ikke overstige 5 % av klasseselskapets gjennomsnittlige årsomsetning siste tre regnskapsår. Dette kan potensielt utgjøre betydelige beløp, men selv om størrelsen på gebyret isolert sett kan tale mot at myndighetsoverføringen vil være «lite inngripende», vil dette kun være ett moment i helhetsvurderingen. Dersom ESA ønsker å ilegge et klasseselskap en økonomisk sanksjon, er de pliktig til å forelegge saken for en rådgivende komité bestående av EØS/EFTA-statene, jf. artikkel 6 nr. 1. Norge vil her ha en høy grad av innflytelse på ESAs beslutninger om hvorvidt det skal ilegges sanksjoner og eventuelt i hvilket omfang, noe som trekker i retning av at myndighetsoverføringen er «lite inngripende». Videre vurderes det at myndigheten som overføres ivaretar et allment anerkjent formål, nemlig ivaretakelse av sikkerhet innenfor den maritime sektoren. Myndigheten som avgis er på et svært avgrenset område, hvor den reelle samfunnsmessige betydningen av myndighetsoverføringen er svært liten.

Norge har også tidligere akseptert ordninger som langt på vei ligner på myndighetsoverføringen i forordning 391/2009, blant annet innen luftfart. Forordning (EF) nr. 216/2008 om felles regler for sivil luftfart og opprettelsen av et europeisk flysikkerhetsbyrå (EASA) gir Kommisjonen kompetanse til å ilegge bøter for brudd på reglene i forordningen. I norsk rett er forordningen gjennomført i lov om luftfart, hvor ESA er gitt kompetanse til å ilegge bøter for brudd på forordningen. Forordning 216/2008 er i dag i sin helhet erstattet av forordning (EU) 2018/1139 som trådte i kraft i norsk rett fra 1. juli 2024.

Samlet sett, vurderer Nærings- og fiskeridepartementet at myndighetsoverføringen er av en så begrenset og av reelt sett lite praktisk karakter at den vurderes for å være «lite inngripende», og at Stortingets samtykke til innlemmelse kan innhentes i medhold av Grunnloven § 26 andre ledd.